Derecho de Huelga

La sociedad, en si, refleja la relevancia e influencia de las relaciones colectivas  en la obtención y materialización de metas comunes, incluyendo la protección y defensa de los derechos individuales de sus miembros.  Su concepto puede ser extrapolado a diferentes situaciones y sujetos, así como la explicación de su naturaleza y el fundamento de la misma; no obstante, las conclusiones al respecto partirían de teorías desprovistas de un carácter pragmatico considerando la realidad vigente y la practicidad de las organizaciones de personas para determinados fines.

En efecto, el Maestro Rafael Alburquerque expresa en su obra Derecho del Trabajo, Tomo I, Capitulo II, Pag. 377, 2da. Edición, 2003, Librería Jurídica Virtual , “Es natural que las personas con intereses profesionales comunes se agrupen para defenderlos.”, citando a los “colegios romanos” , integrados por productores y artesanos;  las “guildas” de origen germánico y anglosajón, y las “asociaciones de compañeros” destinadas a enfrentar la jerarquía corporativa y el poder de los maestros; “ las cofradías”, recogida por el Maestro Juan Alfredo Biagi Lama, en su obra Manual de Derecho Comercial, Tomo I,  Pag. 13, 3ra. Edición,  2010.

Conforme a los datos recopilados, los sindicatos y asociaciones de empleados constituyen dos formas diferenciadas regidas por regímenes legales particulares, que se disocian de los criterios amplios del concepto de sociedad lata contemplada en el Derecho Civil; y creando agrupaciones dotadas de personerías jurídicas protegidas por disposiciones especiales para asegurar los derechos de sus integrantes y de los “empleados “, “servidores públicos”  y “empleadores” y  para fines especiales de una infinidad de trabajadores autónomos y “parasubordinados”; y cuyo florecimiento , según los criterios con los que se conceptualiza en la actualidad, hay que ubicarlos en la Revolución Industrial y el capitalismo liberal. (Obra idem, Dr. Rafael Alburquerque).

Estas asociaciones y sindicatos no estuvieron plenamente diferenciadas en los orígenes del movimiento sindical en la Republica Dominicana; pues , no obstante, las prohibiciones y restricciones que se le atribuye a los “servidores y trabajadores del sector público”,  pues, en este ultimo, se identifican las Federacion Nacional de Maestros, Federacion Nacional de Empleados Publicos e Instituciones Autonomas, Sindicato de Trabajadores de la Corporacion Dominicana de Electricidad,  y , aun mas,  en la Pag. 418, Tomo I, obra idem, R.A., se citan sindicatos formados por empleados públicos que no guardan relación con los derechos laborales, estricto sensum, tales como  La Asociacion Dominicana de Profesores,  Sindicato de Enfermeras del Instituto Dominicano  de Seguros Sociales.

Cabe destacar que el Maestro Rafael Alburquerque considera , cito, “..el derecho a la sindicación presenta un carácter general”, que desborda el ámbito del derecho laboral pues no se puede delimitar a los vínculos del trabajo subordinado sino que se extiende a toda actividad independiente del aspecto del trabajo; siendo este el concepto más amplio de la terminología, pese a las restricciones que establece el Código del Trabajo de 1992 y parcialmente la tradición histórica, dubitativa, si se quiere,  de pretender delimitar el termino a las relaciones derivadas del contrato del trabajo contemplado en el Código del Trabajo.

 Definición de asociación/ Diferencia del Sindicato/ Libertad Sindical y su Ámbito de Aplicación,  Según la Constitución del 26 de Enero de 2010.

La libertad de asociación, entendida, como la participación licita de un colectivo de personas, tiene su fundamento en esa necesidad y afinidad de entes individuales para cumplir determinadas metas o fines, que reconoce nuestra Constitución en  la categoría de los denominados derechos fundamentales, en su artículo 47.  Bajo esta denominación se pueden enunciar las fundaciones, cooperativas, sociedades sin fines de lucro, las asociaciones de cualquier otra naturaleza.

La diferencia, en sentido de lato, de la asociación y el sindicato se podría establecer partiendo de la composición de trabajadores subordinados de los integrantes de esta última y en la naturaleza y fines de estas agrupaciones. En sentido estricto,  la asociación seria una forma amplia de etiquetar a una amplia gama de sectores y actividades no vinculadas necesariamente al trabajo; y , la sindicación, constituiría una figura jurídica especializada destinada a proteger los intereses colectivos de los trabajadores subordinados privados y servidores públicos en general. Y , en un sentido más estricto aun, y considerando el ámbito de nuestro análisis,  y sin que ello implique unanimidad sobre ello, la asociación comprendería a los servidores públicos contemplados en la Ley 41-08, excluyendo a los que están protegidos y regulados por las disposiciones del Código Laboral; y los sindicatos estarían conformados por las agrupaciones de empleadores o trabajadores derivados de las relaciones contempladas en los artículos 1, 2 y siguientes del Código del Trabajo y  las precisiones consagradas en su Principio III.

Partiendo de la visión del Código del Trabajo de 1992 y la tradición histórica predominante en la cultura y el quehacer jurídico, se podría concluir que las asociaciones de servidores públicos regidos por la Ley 41-08 no disfrutan del derecho de sindicación y a prima fase, tampoco del derecho a huelga. Por el contrario, el sindicato estaría conformado por los empleadores o empleados sujetos a las disposiciones del Derecho Laboral y que poseen derecho a ejercer la huelga conforma a las disposiciones de los artículos 401 y siguientes del Código del Trabajo.  Esta tesis seria la más fácil de sostener prima face sin que implique riesgo alguno, salvo el hecho de realizar el descubrimiento de que esta circunstancia ha sido transformada por la Constitución de 2010 y la asimilación de determinados Convenios de la OIT (Convenios 87 y 98 de la OIT),  mas cuando el artículo 62 , Numeral 6) de la Constitución Dominicana parece delimitar el ámbito de la huelga al derecho laboral, cuando establece, “ Para resolver conflictos laborales y pacíficos se reconoce el derecho de trabajadores a la huelga y de empleadores al paro de las empresas privadas…” No obstante, de ello no se puede inferir una prohibición a la huelga en el ámbito del sector público, menos cuando una duda o cuestionamiento al respecto obliga a invocar a favor de esta posibilidad los artículos 40, Numeral 15 y 74 de la Constitución, asi como las previsiones de la Ley 137-11 sobre el Tribunal Constitucional, que establecen la procedencia de los denominados derechos infraconstitucionales cuando favorecen al titular de estos.

Asociación en el ámbito del Estado y la Ley 41-08 sobre Función Pública. Ámbito de Aplicación de la Ley 41-08 y Exclusiones Previstas en su Artículo 2 .

 –  Ámbito de Aplicación  de la Ley 41-08 sobre Función Publica.

Cuando se da lectura a los artículos, citados abajo, se infiere que su objeto de regulación son las personas designadas para desempeñar funciones públicas en el Estado, sea en los municipios, entidades autónomas y que estas normativas tienen un carácter supletorio en las Leyes sobre Regímenes de Carreras.

“Artículo 1.- La presente ley tiene por objeto regular las relaciones de trabajo de las personas designadas por autoridad competente para desempeñar los cargos presupuestados para la realización de funciones públicas en el Estado, los municipios y las entidades autónomas, en un marco de profesionalización y dignificación laboral de sus servidores.

Párrafo.- Los principios y disposiciones fundamentales de la presente ley serán aplicables a aquellos regímenes de carrera que sean establecidos por otras leyes. Asimismo, esta ley será de aplicación supletoria en todo cuanto no estuviera previsto en dichas leyes.”

El Ministerio responsable del cumplimiento de estas normativas se denomina Ministerio de Estado de Administración Pública, que se auxilia de un órgano descentralizado y autónomo de este ministerio, el Instituto Nacional de Administración Pública. Cada órgano de la administración pública tendrá una Comisión de Personal, ad-hoc, encargado de conocer sobre las conciliaciones.

  – Exclusiones Previstas en su Artículo 2 .

Según las previsiones del Artículo 2.- Quedan excluidos de la presente ley:

 1. Quienes ocupan cargos por elección popular. Los miembros de la Junta Central Electoral, así como los miembros de la Cámara de Cuentas;

 2. Quiénes mantienen relación de empleo con órganos y entidades del Estado bajo el régimen del Código de Trabajo;

 3. El personal militar y policial, aunque esté asignado a órganos de seguridad e inteligencia del Estado.

– Formación y Objeto de las Asociaciones de Servidores Públicos

Similar a los Sindicatos del orden laboral (CT) las asociaciones amparadas bajo las normas y reglamentaciones de la Ley 41-08 sobre Función Publica, adquieren la personería jurídica por una autorización del Ministerio de Estado de la que dependen. En la especie, la autorización de la asociación es otorgada por el Ministerio de Estado de Administración Publica. Los actos realizados por estas asociaciones sin haber cumplido con el registro correspondiente vicia de nulidad sus actuaciones; no obstante, su cancelación es facultad del Tribunal Superior Administrativo.

El artículo 69 de la Ley 41-08 establece que estas organizaciones de empleados públicos tienen los fines siguientes: 1. Defender y proteger los derechos que la ley y los reglamentos reconocen a los servidores públicos; 2. Procurar el mejoramiento profesional, cultural, moral y social de sus miembros; 3. Colaborar con la administración pública para el mejor cumplimiento de las actividades de ésta y el mejor desempeño de los servidores públicos;  4. Representar a sus miembros ante los organismos administrativos y jurisdiccionales competentes;   5.  Dar asesoramiento  y  asistencia  a  sus  miembros; 6. Constituir, financiar y administrar, conforme con las normas vigentes, fondos de asistencia y promover cooperativas, centros de capacitación y perfeccionamiento profesional, entidades de recreación, bibliotecas, publicaciones y demás servicios de índole cultural destinados al desarrollo integral de sus miembros.

Estas organizaciones por mandato jurídico deben ser autorizadas sin mayores tramites, salvo el cumplimiento de requisitos básicos, conforme a la norma idem. Igualmente, en su gestación se reconoce una especie de fuero “sindical” (fuero organizativo) , el que se extenderá hasta por un año después de que el representante ha cesado en sus funciones directivas en la asociación. Similar al ámbito del derecho laboral, la destitución de un dirigente protegido por el fuero organizativo solo podrá ser autorizada por el Tribunal Superior Administrativo si se prueba que la causa es justificada. Decisión que solo podrá ser atacada mediante los recursos de casación y, excepcionalmente, por el Tribunal Constitucional respecto al control de constitucionalidad de las decisiones judiciales, lo que parece paradójico considerando que el máximo organismo del sistema de justicia lo es la Suprema Corte de Justicia, quien constituye la máxima autoridad de uno de los Poderes del Estado, el Poder Judicial.

Ahora bien, la Constitución de 2010, la Ley Orgánica 137-11 del Tribunal Constitucional, las Convenciones de la OIT y los artículos citados de la Ley 41-08 y su reglamento, dejan abierta la posibilidad de la procedencia de la huelga en el sector publico, aunque a la asociación no se le pueda calificar de sindicato, desde una óptica clásica y estricta,  ni el derecho a sindicación se pueda asimilar como sinónimo de asociación, pues este ultimo concepto desborda los limites  del derecho laboral y derecho administrativo, extendiéndose a una infinidad de relaciones  jurídicas .

 Autor: Abogado Luis Collado